Chapitre 1 : Quel est l’impact de la construction européenne sur l’action publique ?

9 janvier 2021
in Thème 3 : l'ordre politique européen
Spécialité de terminale
3.1 Quel est l'impact de la construction européenne sur l'action publique ?Principe de subsidiarité, gouvernance multi-niveaux.On présentera les caractéristiques institutionnelles (Parlement européen, Commission européenne, Conseil européen) et politiques de l'Union européenne. À partir de quelques exemples, on présentera les effets de la construction européenne sur la conduite de l'action publique.
Acquis de première : action publique.
  1. Les caractéristiques institutionnelles et politiques de l’Union Européenne
  2. Le cadre institutionnel

La construction européenne est le processus de rapprochement économique et politique engagés par différents pays européens depuis la seconde guerre mondiale

Les institutions européennes sont une construction originale, car l’UE ne constitue pas un Etat en tant que tel, mais plutôt une union d’Etats-membres. Les caractéristiques institutionnelles de l’Union européenne s’inscrivent dans une configuration atypique au plan international, nommée « triangle institutionnel ».

Document 1 Les institutions européennes

Document 1 : les institutions européennes

La Commission européenne, le Conseil de l’Union européenne et le Parlement européen forme le « triangle institutionnel ».

  • Le Conseil européen regroupe les chefs d’Etat ou de gouvernement de chaque Etat membre, le président de la Commission et depuis l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne (2009), le président permanent de ce Conseil. Les missions du Conseil européen sont de plus en plus élargies puisqu’il « donne à l’Union les impulsions nécessaires à son développement et en définit les orientations et les priorités politiques générales » (art.15 TUE). Le Conseil européen n’exerce pas de pouvoir législatif et se prononce le plus souvent par consensus même si la majorité qualifiée peut être mobilisée dans certains cas. 
  • Le Conseil européen ne doit pas être confondu avec le Conseil des ministres. Ce dernier, également appelé Conseil de l’Union européenne, est modulable selon les thèmes abordés et regroupe généralement un ministre par Etat membre. Il constitue le principal centre de coordination et de décision de l’UE. La présidence du Conseil des ministres est assurée semestriellement par le représentant de l’Etat chargé de la présidence tournante de l’Union européenne. Les fonctions de ce conseil sont législatives et exécutives (notamment la construction du projet de budget de l’Union et l’adoption de ce dernier) et après une longue pratique de prise de décision à l’unanimité, ce Conseil statue progressivement à la majorité qualifiée (55% des membres du Conseil, comprenant nécessairement quinze d’entre eux, et représentant au moins 65% de la population de l’Union). 
  • La Commission européenne représente l’intérêt général de l’Union. Gardienne des traités (surveillance de l’application du droit communautaire par les États membres), elle constitue un organe d’exécution de l’Union (responsable de la mise en oeuvre des politiques engagées) et est considérée comme l’initiatrice de la politique communautaire, en soumettant au Conseil des propositions et des projets de réglementation. Le Président de la Commission est désormais élu par le Parlement européen sur proposition du Conseil européen. Les commissaires (actuellement au nombre de 27 puis 18 en 2014) sont auditionnés par le Parlement européen qui approuve ensuite par un vote, la liste des commissaires proposée par le Président de la Commission et le Conseil européen. La Commission se différencie des autres institutions par une approche technique des problèmes mais elle ne possède pas de monopole concernant l’engagement des procédures communautaires. Elle est une institution supranationale dont les membres doivent être indépendants et choisis pour leur expertise. Par ailleurs, la Commission possède un pouvoir d’engager des poursuites à l’encontre de différents acteurs (dont les États) qui ne respecteraient pas les traités et le droit de l’Union. La Commission prépare et exécute le budget et gère les programmes. La Commission est responsable devant le Parlement qui peut l’obliger à démissionner en votant une motion de censure (art. 234 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, TFUE). 
  • Le Parlement européen « est composé de représentants des citoyens de l’Union » (art. 14 TUE). Cette institution représente ainsi les intérêts des peuples. Les députés européens sont élus pour cinq ans au suffrage universel direct et ne peuvent être membres d’un parlement national. Les compétences du Parlement européen sont en extension constante : institution consultative dans un premier temps, le Parlement est progressivement devenu un pouvoir d’amendement. Avec le Traité de Maastricht, un pouvoir de codécision lui a été conféré dans de nombreux domaines, domaines élargis successivement avec les Traités d’Amsterdam, de Nice puis de Lisbonne. Désormais le Parlement peut demander à la Commission (si la majorité des députés y est favorable) de soumettre toute proposition appropriée à l’élaboration d’un acte législatif, on parle dans ce cas de « droit d’initiative indirect ». Le Parlement possède par ailleurs un pouvoir de contrôle : par le biais de la discussion suivant tous les six mois l’intervention du Président en exercice de l’Union, par les questions écrites et orales posées à la Commission et au Conseil, par les travaux des commissions d’enquête ainsi que par les débats organisés en assemblée plénière.

Les institutions de l’Union partagent les pouvoirs : le pouvoir législatif est partagé par le Parlement et le Conseil, le pouvoir exécutif par le Conseil et la Commission.

La classification traditionnelle entre pouvoir exécutif, législatif et judiciaire est difficile à établir, surtout entre le législatif et l’exécutif car :

  • les compétences dans le « triangle institutionnel » (Commission, Conseil et Parlement) se chevauchent ;
  • les institutions de l’Union européenne (UE) fonctionnent avec des pouvoirs différents dans certains domaines, comme la politique étrangère et de sécurité commune (PESC).


Néanmoins, on peut dégager les traits suivants.

Pouvoir LégislatifPouvoir ExécutifPouvoir Judiciaire

Monopole de l’initiative d’une partie des lois de la Commission.

Dans les domaines de la coopération judiciaire en matière pénale et de la coopération policière, l’initiative peut également provenir des États membres ; dans le domaine de la Politique Etrangère et de Sécurité Commune, le droit d’initiative appartient aux États membres de l’UE ainsi qu’au haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, seul ou avec le soutien de la Commission.

Le Conseil des ministres et le Parlement sont co-législateurs dans le cadre de la procédure législative ordinaire

Commission Européenne notamment budgetCour de Justice de l’Union Européenne
  1. Comment s’organise une gouvernance multi-niveaux ?

La gouvernance européenne multiniveaux organise une répartition des compétences entre l’UE et les gouvernements nationaux selon le principe de subsidiarité afin que l’UE n’intervienne que lorsque son action est souhaitable car plus efficace que l’action menée au niveau local ou national.

La gouvernance multi-niveaux signifie que chaque échelon , région, état, union se répartit les responsabilités et les domaines d’intervention. 

Depuis le Traité de Lisbonne, le partage des compétences se déclinent en 3 domaines :

  • les domaines d’intervention exclusive de l’UE (politique monétaire et politique commerciale)
  • les domaines d’intervention partagée : selon le principe de subsidiarité (politique agricole et politique de l’environnement)
  • les domaines de compétences exclusives des Etats : l’éducation et la culture par exemple.
Types de compétences de l’UEPrincipaux secteurs visés
Compétences exclusives [L’UE est le seul à pouvoir légiférer et adopter des actes contraignants dans ces domaines]Union douanière, règles de concurrence, politique commerciale commune, politique monétaire (pour la zone euro), conservation des ressources biologiques de la mer
Compétences partagéesMarché intérieur, espace liberté, sécurité et justice, agriculture et pêche, transport, énergie, cohésion économique, sociale et territoriale, politique sociale (aspects limitées), enjeux communs de sécurité sanitaire, recherche, politique d’aide au développement, politique humanitaire  
Coordination, appui ou complémentPolitique économique et emploi, industrie, santé, éducation, formation professionnelle, jeunesse, sport, culture, protection civile, coopération administrative

D’après Courty, Devin, 2018, page 73 ; Passard, Perl (sous la direction), 2015, page 104.

Des problèmes de répartitions des compétences peuvent demeurer dans le cas des compétences partagées. Dans l'UE, un principe permet de trancher : c’est le principe de subsidiarité. 

Le principe de subsidiarité signifie qu’une politique doit d’abord être menée au niveau le plus proche du citoyen, mais aussi que si ce niveau garantit une meilleure situation pour le citoyen : l’UE n’intervient que si les Etats membres ou les collectivités locales ne peuvent pas agir de manière efficace.

« l’Union n’intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l’action envisagée ne peuvent être atteints de manière suffisante par les Etats membres, tant au niveau central qu’au niveau régional et local, mais peuvent l’être mieux, en raison des dimensions ou des effets d’action envisagée, au niveau de l’Union.».

Extrait de l’article 5 du Traité de l’Union Européenne de 1992, cité in : Henri Oberdorff, L’Union européenne, PUG, 2010, page 297.

  1. Les effets de la construction européenne sur l’action publique

L’action publique est l’ensemble des mesures prises par les pouvoirs publics pour répondre aux besoins relevant de l’intérêt général.

La construction européenne a modifié l’action publique car il y a:

  • un transfert de certaines compétences de l’échelle nationale à l’échelle européenne
  • une harmonisation des politiques publiques nationales
  • des procédures de cofinancement entre les différents niveaux institutionnels

L’Union européenne agit par le biais d’actes législatifs : des règlements qui s’imposent aux Etats, des directives fixant des objectifs, mais aussi des recommandations et des avis qui ne sont pas contraignants.

Règlements

Les règlements sont des actes législatifs contraignants. Ils doivent être mis en œuvre dans leur intégralité, dans toute l'Union européenne. 

Directives

Les directives sont des actes législatifs qui fixent des objectifs à tous les pays de l'UE. Toutefois, chaque pays est libre d'élaborer ses propres mesures pour les atteindre. 

Recommandations

Les recommandations ne sont pas contraignantes. Les recommandations permettent aux institutions européennes de faire connaître leur point de vue et de suggérer une ligne de conduite, sans contraindre les destinataires à s'y conformer.

Avis

Les avis sont des instruments qui permettent aux institutions d'exprimer une opinion d'une façon non contraignante, en d'autres termes sans imposer d'obligation légale à leurs destinataires. Un avis peut être émis par les trois principales institutions de l'UE (la Commission, le Conseil et le Parlement), ainsi que par le Comité des régions et le Comité économique et social européen. Durant l'élaboration de la législation, ces comités émettent des avis reflétant leur point de vue régional, économique ou social spécifique.

L’Union européenne participe également aux financements, notamment d’infrastructures : canaux, lignes à grande vitesse etc. 

 Principaux projets d'infrastructures de transport situés en France financés en partie par l'Europe en 2015

Nom du projetType de dépenseContribution de l'Union européenne. en millions d’eurosTaux de cofinancement en %
Canal Seine-Escaut 2020Études et travaux97940,0
Section transfrontalière de la nouvelle liaison ferroviaire Lyon-Turin-Tunnel de base du Mont-CenisÉtudes et travaux81340,0
Ligne à Grande Vitesse Bordeaux-DaxÉtudes5250,0
Ligne ferroviaire Montpellier-PerpignanÉtudes1250,0
Déploiement du système de signalisation ferroviaire sur la partie française de la ligne Anvers-BâleTravaux5550,0

Source : www.senat.fr